Проблемная ситуация: Ряд налогов и сборов, частично
или полностью подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, установлен
федеральными законами, которыми предусмотрено право органам государственной
власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлять дополнительные
налоговые льготы. Согласно ст.7 Федерального закона "О введении в действие
части первой Налогового кодекса Российской Федерации" федеральные законы и
иные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей части
первой Налогового кодекса. Имеют ли право в настоящее время органы
государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления
предоставлять дополнительные льготы по налогам, установленным федеральными
законами, в пределах средств, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и
органов местного самоуправления?
Разъяснения органа государственной исполнительной власти:
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 16 февраля 2000 г. N 01-ММ-8/04
Министерство финансов Российской
Федерации, рассмотрев Ваше письмо по вопросу о полномочиях органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
предоставлять льготы по налогам в пределах средств, подлежащих зачислению в
бюджеты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
сообщает следующее.
В соответствии с п.5 ст.3 части первой
Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) федеральные налоги
устанавливаются, изменяются или отменяются Кодексом. Согласно п.6 указанной
статьи при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения.
В п.1 ст.17 Кодекса предусмотрены элементы налогообложения, в т.ч. налоговая база, налоговая ставка, порядок исчисления
налога, порядок и сроки уплаты налога, после установления
которых и определения налогоплательщиков налог считается установленным. Налоги
должны быть установлены (все элементы налогообложения должны быть определены) в
порядке, предусмотренном Кодексом. Ни на кого не может быть возложена
обязанность уплачивать налог, установленный в ином порядке, чем это определено
Кодексом (п.5 ст.3 Кодекса). В необходимых случаях при установлении налога в
акте законодательства о налогах и сборах могут предусматриваться налоговые
льготы и основания для их использования налогоплательщиком (п.2 ст.17 Кодекса).
В ст.56 Кодекса
определено понятие "льгота по налогам", предусмотрено, что нормы
законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия
применения льгот по налогам, не могут носить индивидуального характера, а также
предусмотрено, что налогоплательщик вправе отказаться от использования льготы
либо приостановить ее использование на один или несколько налоговых периодов,
если иное не предусмотрено Кодексом.
Представляется целесообразным отметить
зафиксированные в части первой Кодекса следующие принципы, существенные для рассматриваемого
в настоящем письме вопроса:
1) федеральные налоги устанавливаются и
изменяются Кодексом (п.5 ст.3).
Региональные налоги устанавливаются и
изменяются законами субъектов Российской Федерации о налогах и сборах.
Местные налоги устанавливаются и
изменяются нормативными правовыми актами представительных органов местного
самоуправления;
2) федеральными налогами признаются
налоги, устанавливаемые Кодексом и обязательные к уплате на всей территории
Российской Федерации (п.2 ст.12);
3) все элементы налогообложения
по федеральным налогам, в т.ч. налоговая база,
порядок исчисления налога, порядок уплаты налога, устанавливаются (изменяются)
Кодексом (п.п.5 и 6 ст.3, п.2 ст.12, п.1 ст.17, п.4 ст.58);
4) в случаях, предусмотренных Кодексом,
только Правительство Российской Федерации может быть наделено полномочиями по
установлению ставок федеральных налогов в порядке и пределах, определенных
Кодексом (п.1 ст.53);
5) налогоплательщик исчисляет сумму
налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы,
налоговой ставки и налоговых льгот в порядке, предусмотренном Кодексом (ст.52
Кодекса);
6) налоговая льгота (используемая,
например, при исчислении налоговой базы и налога) признается элементом
налогообложения, установление которого не является обязательным для признания
налога установленным (п.2 ст.17);
7) если налоговая льгота устанавливается,
то она устанавливается при установлении налога (п.2 ст.17).
Органам государственной власти субъектов
Российской Федерации не делегированы полномочия по установлению льгот по
федеральным и местным налогам.
Органам местного самоуправления не
делегированы полномочия по установлению льгот по федеральным и региональным
налогам;
8) законодательные (представительные)
органы субъектов Российской Федерации при установлении регионального налога
могут предусматривать налоговые льготы по этому
региональному налогу и основания для их использования налогоплательщиком (п.3
ст.12);
9) представительные органы местного
самоуправления при установлении местного налога могут предусматривать налоговые
льготы и основания для их использования налогоплательщиком (п.4 ст.12).
До введения в
действие части второй Кодекса ссылки в статьях его части первой, например в
ст.ст.3 и 53, на Кодекс приравниваются в соответствии со ст.5 Федерального
закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ к ссылкам на отдельные законы,
устанавливающие порядок уплаты конкретных налогов (в части федеральных налогов
- на соответствующие федеральные законы). Согласно
ст.7 указанного Федерального закона федеральные законы и иные нормативные
правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в
перечень актов, утративших силу, определенный ст.2 Закона, действуют в части,
не противоречащей части первой Кодекса, и подлежат приведению в соответствие с
частью первой Кодекса.
В силу ч.5 ст.76 Конституции Российской
Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам
ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между
федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует
федеральный закон. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные налоги
и сборы являются предметом ведения Российской Федерации (п."з" ст.71), а установление общих принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации - предметом совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп."и"
п.1 ст.72).
В отношении вопроса об иерархии
федеральных законов Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5
ноября 1999 г. N 182-О сформулировал правовую позицию, согласно которой ни один
федеральный закон в силу ст.76 Конституции Российской Федерации не обладает по
отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Статьей 76
Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться
иерархия актов внутри одного их вида. Правильный же выбор на основе
установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм,
подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей
юрисдикции и арбитражных судов.
Учитывая
изложенное, полагаем, что положения федеральных законов, вступивших в силу до 1
января 1999 г. и устанавливающих порядок уплаты конкретных федеральных налогов,
в которых полномочия по установлению дополнительных льгот и ставок по
федеральным налогам переданы субъектам Российской Федерации и органам местного
самоуправления, с 1 января 1999 г. не действуют в силу ст.7 Федерального закона
от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ. В связи
с этим органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления с 1 января 1999 г. не вправе устанавливать элементы
налогообложения, в т.ч. ставки по федеральным
налогам, а также льготы по федеральным налогам.
Признание нормативного правового акта не
соответствующим Кодексу (например, принятого после 1 января 1999 г.
федерального закона, который не соответствует Кодексу) и не подлежащим
применению осуществляется в судебном порядке (п.3 ст.6 Кодекса). Органы
исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления,
принявшие такие акты, а также соответствующие вышестоящие органы вправе до
судебного рассмотрения отменить акт, не соответствующий Кодексу, или внести в
него необходимые изменения. До признания указанных актов не подлежащими
применению либо их изменения, по нашему мнению, налогоплательщики вправе
использовать установленные законодательными актами о налогах и сборах налоговые
льготы.
16.02.2000 Заместитель Министра финансов
Российской Федерации
М.А.МОТОРИН