ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 1 августа 2005 г. N 0100/5932-03-32
О ПРАВОВЫХ ОСНОВАНИЯХ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ ДОЛЕВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ЖИЛЬЯ
Значительное число обращений граждан по
поводу нарушения их прав при исполнении соответствующими контрагентами взятых
на себя договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со
строительством (приобретением в собственность) различных объектов недвижимости,
к числу которых в первую очередь относится жилье в многоквартирных домах,
свидетельствует о необходимости уделения данной проблематике со стороны
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека повышенного внимания.
Правоприменительная практика, накопленная
в рассматриваемом вопросе, позволяет в настоящее время достаточно четко в
каждом конкретном случае определять характер и правовую природу указанных
отношений, и в конечном итоге как предупреждать, так и пресекать
соответствующие нарушения потребительского законодательства (причем не только в
судебном, но и в досудебном, а также административном порядке).
В своей практической деятельности,
связанной со строительством тех или иных объектов недвижимости (к числу которых
в первую очередь относятся квартиры в многоквартирных жилых домах),
хозяйствующие субъекты при разработке соответствующих схем привлечения денежных
средств граждан используют различные договоры, наиболее распространенными из
которых являются договоры о долевом участии в строительстве, договоры долевого
финансирования (инвестирования), договоры о совместной деятельности (простого
товарищества) и т.д. Однако несмотря на многовариантность названий договоров
(зачастую связанную с сознательной подменой понятий) и наименований сторон
(дольщики, инвесторы, пайщики, вкладчики и т.д.), по своей сути и содержанию
они во-многом идентичны. Данное обстоятельство, подтвержденное неоднократным
предметным анализом указанных договоров, позволяет выработать вполне
определенные критерии их оценки.
Поскольку вплоть до последнего времени ни
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), ни какой-либо
специальный закон или подзаконный акт "договор долевого участия" -
наиболее распространенный тип договора, практикуемый в рассматриваемой сфере
правоотношений, как таковой вообще никак не выделяли (Федеральный закон от
30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных
домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации" вступил в силу только с 1 апреля 2005 года и
распространяется на отношения, связанные с привлечением денежных средств
участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных
домов и (или) иных объектов недвижимости, разрешения на строительство которых
получены после вступления его в силу), Роспотребнадзор считает, что при
определении норм законодательства, подлежащих применению при его оценке в
каждом конкретном случае, следует исходить из нижеследующего.
1. Граждане (физические лица) и
юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе
договоров и в определении любых, не противоречащих законодательству, условий
договора, что в целом отражает принципы и стандарты, используемые в
международной практике. Однако несмотря на то, что согласно ст. 421 ГК РФ
граждане и юридические лица свободны в заключении договора и могут заключать
договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными
правовыми актами, а понуждение к заключению договора не допускается, любой
договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным
законом и иными правовыми актами, как того требует ст. 422 ГК РФ.
2. Существо каждого договора определяется
его содержанием, а не названием. Ст. 431 ГК РФ предусматривает, что при
толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение
содержащихся в нем слов и выражений и в случае неясности буквальное значение
условия договора устанавливается путем сопоставления с другими условиями и
смыслом договора в целом. При невозможности определить содержание договора
изложенным способом данная статья предписывает выяснить действительную волю
сторон, имея в виду цель соглашения. При этом предлагается "принять во внимание
все соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры
и переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи
делового оборота, последующее поведение сторон".
3. Как правило, условиями большинства
"договоров долевого участия" в строительстве жилья предусмотрено, что
гражданин принимает в нем участие посредством вложения определенной денежной
суммы в строительство конкретного объекта недвижимости, а хозяйствующий субъект
осуществляет соответствующее строительство на привлеченные денежные средства и
принимает на себя обязательство по окончании строительства предоставить
гражданину жилую площадь в виде квартиры, которая затем в соответствии с
действующим законодательством и на основании указанного договора оформляется в
собственность гражданина.
Определяя таким образом вышеназванные
условия в качестве базовых в оценке правовой природы рассматриваемого типа
договора в целом (применительно к соответствующим правоотношениям, возникшим до
введения в действие Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ) и соотнося их с
нормами потребительского законодательства, можно сделать вывод о том, что, как
правило, "стандартный" "договор долевого участия" в
строительстве многоквартирного жилого дома, заключаемый гражданином - физическим
лицом с одной стороны и организацией-застройщиком (генеральным подрядчиком и
т.д.) с другой, прежде всего и по следующим основаниям не должен
квалифицироваться как инвестиционный:
во-первых, в соответствии со ст. 1 Закона
РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"
и ст. 1 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных
вложений" инвестициями являются такие денежные средства, которые вкладываются
в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения
прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта, тогда как для
граждан-"инвесторов" целью заключения рассматриваемого договора
является очевидное желание получить (приобрести) жилое помещение - квартиру,
предназначенную для удовлетворения личных (семейных) нужд, которая к тому же в
данном случае не является для них объектом предпринимательской деятельности
(исходя из определения таковой, данного в ст. 2 ГК РФ);
во-вторых, инвестиционная деятельность
предполагает помимо финансовых вложений еще и осуществление практических
действий со стороны инвестора по реализации соответствующих инвестиций (ст. 6
"Права инвесторов" ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ), в то время как лицо,
вносящее денежные средства по "договору долевого участия", не только
никак не участвует в последующем в реализации программы строительства, но и не
имеет возможности осуществлять какой-либо действенный контроль за их целевым и
своевременным использованием, что применительно к рассматриваемому типу
отношений подтверждается среди прочего многочисленными фактами необоснованного
(без какого-либо согласования с "инвестором"-"дольщиком")
переноса сроков завершения строительства, требованиями к
"инвестору"-"дольщику" о необходимости осуществления
дополнительных, не предусмотренных договором, денежных выплат с целью покрытия
неких общих (также не согласованных предварительно) расходов и т.д.
Помимо этого, рассматриваемый договор,
предполагающий все то же "долевое участие" в строительстве, по
нижеизложенным основаниям не может и не должен определяться в качестве договора
о совместной деятельности (договора простого товарищества):
1) в контексте п. 1 ст. 1041 ГК РФ
стороны договора простого товарищества (товарищи) объединяют свои средства в
целях осуществления деятельности, направленной на извлечение прибыли либо на
достижение иных не противоречащих закону целей, тогда как в "договоре
долевого участия" в строительстве жилья единство цели деятельности и объединения
денежных средств участников обязательства не прослеживается вовсе, поскольку
одна сторона - организация-застройщик, аккумулирующая денежные средства
граждан, осуществляет предпринимательскую деятельность, а другая -
гражданин-"дольщик" действует для удовлетворения личных (бытовых,
семейных) нужд;
2) поскольку по смыслу главы 55 ГК РФ в
качестве участников простого товарищества могут выступать только лица
(товарищи), заключившие соответствующий договор (ст. 1041 ГК РФ), отношения
товарищей с третьими лицами (предполагающие совершение тех или иных сделок) не
означают, что эти третьи лица становятся при этом участниками договора простого
товарищества, так как понятия "товарищ" и "третье лицо" в
гражданско-правовом смысле не являются идентичными (ст. 308 ГК РФ). В этой
связи включение в рассматриваемый договор в той или иной форме положения о том,
что третьи лица и стороны являются участниками единого простого товарищества,
должно быть признано недействительным по причине его несоответствия
обязательственному праву. При этом также следует иметь в виду, что при
"долевом строительстве" никакая совместная деятельность даже
потенциальных товарищей не осуществляется ими по определению, так как отдельные
"дольщики" с правовой точки зрения никак не связаны между собой
какими бы то ни было взаимными обязательствами, а исполнитель соответствующих
строительных работ (организация-застройщик) осуществляет свою деятельность по
отношению к ним абсолютно автономно;
3) ст. 1050 ГК РФ содержит исчерпывающий
перечень оснований прекращения договора простого товарищества и устанавливает
солидарную ответственность для товарищей по неисполненным обязательствам в
отношении третьих лиц с момента прекращения договора, тогда как
гражданин-"дольщик", исходя из содержательной стороны рассматриваемого
договора, не обязан нести никакой ответственности перед третьими лицами по
обязательствам, возникшим между ними и исполнителем (организацией-застройщиком)
в ходе строительства соответствующего жилья - квартиры в период действия
договора. При этом ни указанная статья, ни в целом глава 55 ГК РФ не
предусматривают возможности "замены" товарища в договоре о совместной
деятельности в порядке перехода прав кредитора к другому лицу или в порядке
перевода долга (т.е. в соответствии с положениями главы 24 ГК РФ), тогда как на
практике перемена лица в обязательстве, связанном со строительством жилья в
многоквартирном доме, предполагающая "замену" одного
"дольщика" другим, происходит довольно часто.
Все вышеизложенное позволяет говорить о
том, что договоры, заключаемые между гражданами с одной стороны и строительными
организациями-застройщиками с другой, предметом которых является строительство
конкретных объектов недвижимости (в том числе жилых помещений - квартир в
многоквартирных жилых домах), по своему содержанию (в подавляющем большинстве
случаев) являются гражданско-правовыми договорами строительного подряда, по
которым подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию
заказчика в лице гражданина определенный объект недвижимости, а заказчик
обязуется принять результат работы, оплатив обусловленную договором цену.
Согласно ст. 9 Федерального закона от
26.01.1996 N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского
кодекса Российской Федерации" "в случаях, когда одной из сторон в
обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий
либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для
личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве
в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами,
предоставленными потребителю Законом Российской Федерации "О защите прав
потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми
актами".
В соответствии со ст. 4 этого же
Федерального закона Закон РФ "О защите прав потребителей" применяется
к отдельным видам гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей
Гражданскому кодексу РФ. В этой связи, учитывая, что по рассматриваемому договору
работы выполняются для удовлетворения бытовых (личных, семейных) потребностей
граждан, к отношениям, возникшим между ними и хозяйствующими субъектами на его
основе, согласно положениям п. 3 ст. 730 и п. 3 ст. 740 ГК РФ в рамках
положений обязательственного права гражданского законодательства должны
применяться и соответствующие положения Закона РФ "О защите прав
потребителей".
Поскольку данное обстоятельство имеет
большое значение для потребителей в первую очередь за счет возможности
использования гарантированных законом методов гражданско-правовой защиты их
нарушенных прав, при их выборе в каждом конкретном случае необходимо исходить
из следующего.
Согласно ст. 309 ГК РФ обязательства,
взятые на себя сторонами по договору, должны исполняться надлежащим образом в
соответствии с условиями обязательства и требованиями закона. Поэтому, если в
установленный договором срок не выполняется весь комплекс работ, связанных со
строительством и передачей потребителю в собственность соответствующей
квартиры, исполнитель нарушает п. 1 ст. 27 Закона РФ "О защите прав
потребителей".
Последствия нарушения исполнителем сроков
выполнения работ регламентируются ст. 28 Закона РФ "О защите прав
потребителей", согласно соответствующим положениям которой потребитель по
своему выбору вправе:
- назначить исполнителю новый срок;
- потребовать уменьшения цены за
выполнение работы;
- отказаться от исполнения договора о
выполнении работы.
Потребитель вправе потребовать также
полного возмещения убытков, причиненных ему в связи с нарушением сроков
выполнения работы.
Помимо этого, п. 5 той же ст. 28
предусматривает обязанность исполнителя выплатить потребителю неустойку за
каждый день просрочки исполнения обязательства, которая определяется в размере
трех процентов цены выполнения работы. Если же указанная цена в договоре
отдельно не определена, то расчет неустойки ведется от общей цены заказа, в
результате чего ее максимальный размер может соответствовать стоимости квартиры
по договору. При этом положение о добровольном порядке удовлетворения
требования потребителя об уплате неустойки закреплено п. 5 ст. 13 Закона РФ
"О защите прав потребителей".
Оценивая в этой связи условия каждого
конкретного договора об ответственности исполнителя (организации-застройщика)
за просрочку выполнения взятых им на себя обязательств по строительству,
следует иметь в виду, что если они минимизируют размер этой ответственности
относительно положений, предусмотренных законодательством, они признаются
ничтожными в силу императивных норм п. 2 ст. 400 ГК РФ и п. 1 ст. 16 Закона РФ
"О защите прав потребителей".
В случае передачи потребителю квартиры с
недостатками исполнителем будут нарушены соответствующие положения ст. 4 Закона
РФ "О защите прав потребителей".
Правовые последствия обнаружения
потребителем недостатков в выполненной работе регламентируются ст. 29 Закона РФ
"О защите прав потребителей", согласно п. 1 которой потребитель по
своему выбору вправе требовать:
- безвозмездного устранения недостатков
выполненной работы;
- соответствующего уменьшения цены
выполненной работы;
- возмещения понесенных им расходов по
устранению недостатков выполненной работы своими силами или третьими лицами.
Кроме того, потребитель вправе отказаться
от исполнения договора о выполнении работы, если в установленный договором срок
недостатки выполненной работы не устранены исполнителем или обнаружены
существенные недостатки выполненной работы.
При этом потребитель вправе потребовать
также полного возмещения убытков, причиненных ему в этой связи.
Ст. 31 Закона РФ "О защите прав
потребителей" предусматривает, что требования потребителя, предусмотренные
п. 1 ст. 28 и п. п. 1, 4 ст. 29, подлежат удовлетворению в десятидневный срок
со дня их предъявления. За нарушение этого срока исполнитель уплачивает
потребителю за каждый день просрочки неустойку, размер и порядок исчисления
которой определяется в соответствии с п. 5 ст. 28 Закона РФ "О защите прав
потребителей" (при этом необходимо иметь в виду, что согласно ст. 333 ГК
РФ суд вправе уменьшить неустойку (ее общую сумму), если она явно несоразмерна
последствиям нарушения обязательства. Исчерпывающий перечень изъятий из этого
общего правила, касающегося в том числе и соответствующих положений Закона РФ
"О защите прав потребителей", содержится в абзаце втором той же ст.
333 ГК РФ).
В то же время следует отметить, что в
некоторых случаях распространению норм Закона РФ "О защите прав
потребителей" на договоры с участием граждан, по сути вкладывающих
денежные средства в объекты все того же "долевого строительства",
объективно препятствует применение хозяйствующими субъектами таких положений
действующего законодательства, которые по формальным основаниям исключают
возможность отнесения граждан, вступающих с ними в соответствующие
правоотношения, к потребителям. Подобное, в частности, происходит тогда, когда
гражданин становится участником - вкладчиком (коммандистом) товарищества на
вере (коммандитного товарищества), которое в соответствии со ст. 66 ГК РФ
является коммерческой организацией.
Правовое положение участников
товарищества на вере регулируется ст. ст. 82 - 86 ГК РФ, а права и обязанности
вкладчиков - ст. 85 ГК РФ.
Придание со стороны так называемого
полного товарища договору, заключаемому с участником-вкладчиком, всех признаков
отношений, характерных для коммандитного товарищества, не позволяет рассматривать
последнего в качестве потребителя, поскольку названный договор по определению
не связан с возмездным оказанием услуг (выполнением работ), а его предметом
является внесение соответствующего вклада в складочный капитал товарищества
(при этом какие-либо сведения об объекте строительства в самом договоре
изначально, как правило, вообще отсутствуют, а вопрос предоставления гражданину
соответствующей квартиры решается путем составления дополнительного соглашения
с участником-вкладчиком, допускающего возможность получения коммандистом взамен
соответствующей доли в складочном капитале (с частью прибыли товарищества)
объекта недвижимого имущества).
В дополнение к вышеизложенному и в связи
с введением в действие с 1 апреля 2005 года Федерального закона от 30.12.2004 N
214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных
объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации" обращаю внимание также на нижеследующее:
1. Часть 9 ст. 4 указанного законодательного
акта предусматривает, что "к отношениям, вытекающим из договора,
заключенного гражданином - участником долевого строительства исключительно для
личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением
предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской
Федерации о защите прав потребителей в части, не урегулированной настоящим
Федеральным законом".
2. В соответствии с частью 1 ст. 23
названного Федерального закона государственное регулирование, контроль и надзор
в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах
их компетенции.
С учетом п. 5.1.2 Положения о Федеральной
службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека,
утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N
322, закрепившего за Роспотребнадзором компетенцию по осуществлению
государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав
потребителей, вышеуказанное означает, что отношения с участием
граждан-потребителей в сфере долевого строительства многоквартирных домов и
иных объектов недвижимости являются предметом соответствующей
контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы и ее территориальных
органов, связанной среди прочего с реализацией полномочий, установленных ст. 40
Закона РФ "О защите прав потребителей", а также выявлением в
рассматриваемой сфере правоотношений административных правонарушений,
ответственность за которые предусмотрена ч. ч. 1, 2 ст. 14.8 КоАП РФ.
В то же время, не являясь уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в
области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости, Роспотребнадзор не вправе осуществлять административное
производство по ст. 14.28 и части 4 ст. 19.5 КоАП РФ.
Прошу учесть вышеизложенное при
организации практической деятельности территориальных управлений
Роспотребнадзора, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере
строительства многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости в
субъектах Российской Федерации, в том числе в ходе обеспечения соответствующей
судебной защиты прав потребителей.
Сводную обзорную информацию,
характеризующую основные направления защиты прав потребителей в указанной сфере
за текущий год, прошу представить в Роспотребнадзор на бумажном носителе и по
электронной почте до 20 декабря 2005 года.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО