МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 14 января 2009 г. N 01/237-9-32
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, УСТАНОВЛЕННЫХ
ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ ОТ 12.06.2008 N 88-ФЗ "ТЕХНИЧЕСКИЙ
РЕГЛАМЕНТ НА МОЛОКО И МОЛОЧНУЮ ПРОДУКЦИЮ", СВЯЗАННЫХ
С ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕМ ДЕЙСТВИЙ, ВВОДЯЩИХ
В ЗАБЛУЖДЕНИЕ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
В целях формирования единообразия в
правоприменительной практике в деле осуществления контроля и надзора за
соблюдением хозяйствующими субъектами обязательных требований вступившего в
силу Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на
молоко и молочную продукцию" (далее - Технический регламент) в части
предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, Федеральная
служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
обращает внимание на следующее.
В соответствии со статьей 28 Технического
регламента государственный контроль (надзор) за соблюдением установленных им
требований на молоко и молочную продукцию, а также в отношении процессов
производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и продуктов
его переработки, предназначенных для употребления в пищу (на стадии приемки,
ввода в эксплуатацию объектов производства, периодической проверки выполнения
изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя)
требований Технического регламента и программы мероприятий по предотвращению
причинения вреда), осуществляется федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей,
каковым является Роспотребнадзор.
Целью принятия настоящего Технического
регламента согласно его статье 3 являются защита жизни и здоровья граждан,
предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей, и обеспечение
достоверности информации о наименовании, составе и потребительских свойствах
молока и молочной продукции.
Вместе с тем, однозначно трактуемого
определения понятия "действий, вводящих в заблуждение потребителей" в
Техническом регламенте, как и в иных действующих нормативных правовых актах,
относящихся к установленной сфере деятельности Роспотребнадзора, в настоящее
время не сформулировано.
В этой связи, следуя диспозитивным
нормам, определенным в Техническом регламенте, возможность квалификации
соответствующих действий хозяйствующих субъектов, реализующих молоко и продукты
его переработки, как вводящих в заблуждение потребителя, допустима, в
частности, в следующих случаях:
если в наименованиях продуктов, не
являющихся молоком или молочными продуктами либо молочными составными
продуктами (см. часть 2 статьи 2 и статью 4 Технического регламента), в том
числе в словах, входящих в состав этих наименований (в том числе в их различных
сочетаниях), при маркировании (этикетировании) используются понятия, установленные
Техническим регламентом;
если в наименованиях продуктов,
отнесенных к объектам технического регулирования в соответствии с пунктом 1
части 1 статьи 2 Технического регламента, используются понятия, установленные
статьей 4 Технического регламента, не соответствующие установленным
идентификационным показателям.
Согласно статье 14.7 "Обман
потребителей" КоАП РФ устанавливается административная ответственность за
совершение противоправных виновных действий, в том числе, выражающихся во
введении "в заблуждение относительно потребительских свойств, качества
товара... в организациях, осуществляющих реализацию товаров... населению, а
равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных
предпринимателей в сфере торговли...".
По императивному правилу, закрепленному в
пункте 5 статьи 4 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О
защите прав потребителей" (далее - Закон РФ "О защите прав
потребителей"), "если законами или в установленном ими порядке
предусмотрены обязательные требования к товару..., продавец... обязан передать
потребителю товар..., соответствующий этим требованиям". Причем, учитывая,
что договор розничной купли-продажи является публичным договором (см. статьи
426, 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ), продавец
должен обеспечить исполнение названных обязательств в отношении каждого, кто к
нему обратится.
В этой связи, в контексте
рассматриваемого Технического регламента, введение потребителей в заблуждение
относительно потребительских свойств молока и молочной продукции будет
характеризоваться нахождением в продаже либо передачей потребителю товаров, не соответствующих
его требованиям, связанным как с безопасностью, так и с терминологией,
упаковкой и маркировкой, включая непосредственные требования к информации о
наименовании, составе и потребительских свойствах этих товаров, причем
предоставляемые не только на их упаковке, но и в сопроводительных документах
(см. пункты 2 и 5 статьи 1 Технического регламента).
В качестве же "иного обмана
потребителей" (статья 14.7 КоАП РФ) в данном случае могут фигурировать
факты реализации фальсифицированных продуктов, понятие которых раскрывается в
статье 1 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и
безопасности пищевых продуктов" (с изменениями, внесенными Федеральным
законом от 12.06.2008 N 88-ФЗ, далее - ФЗ "О качестве и безопасности
пищевых продуктов"), признающей таковыми пищевые продукты, умышленно
измененные (поддельные) и (или) имеющие скрытые свойства и качество, информация
о которых является заведомо неполной или недостоверной.
В соответствии со статьей 5 ФЗ "О
качестве и безопасности пищевых продуктов", статьей 10 Закона РФ "О
защите прав потребителей" изготовитель (продавец) обязан своевременно
довести до сведения потребителя необходимую и достоверную информацию о качестве
и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных документов при
изготовлении и обороте пищевых продуктов, обеспечивающую возможность их
правильного выбора.
Кроме того, исходя из установленного
статьей 8 Закона РФ "О защите прав потребителей" объективного права
потребителя на получение необходимой и достоверной информации о товаре,
очевидно, что действия, выразившиеся в предоставлении потребителям неполной или
недостоверной информации о продукции, относящейся к объектам технического
регулирования по рассматриваемому Техническому регламенту, образуют состав
административного правонарушения, предусматривающего административную
ответственность по части 1 статьи 14.8 КоАП РФ. Причем в данном случае
предметом соответствующей оценки со стороны должностного лица, уполномоченного
на составление протокола об административном правонарушении, должна служить как
таковая непосредственная информация о товаре, тогда как при выявлении виновных
действий, направленных на введение потребителя в заблуждение, оцениваться будет
сам товар.
Оценка полноты информации, приведенной на
упаковке молока и продуктов его переработки, должна производиться на основе
положений статей 36, 37 Технического регламента. При этом достоверность
представленной информации должна подтверждаться результатами экспертизы
сопроводительных документов и установлением соответствия информации,
содержащейся на этикетках, результатам идентификации молока и продуктов его
переработки.
По смыслу статьи 1 ФЗ "О качестве и
безопасности пищевых продуктов" (применительно к понятию идентификации
пищевых продуктов") и статьи 24 Технического регламента идентификация
молока и продуктов его переработки включает в себя:
1) отнесение молока и продуктов его
переработки к сфере применения Технического регламента;
2) установление соответствия молока и
продуктов его переработки, в том числе их наименований и идентификационных
показателей, требованиям Технического регламента;
3) установление соответствия молока и
продуктов его переработки сведениям, содержащимся в информации для
потребителей, декларации о соответствии или сертификате соответствия,
предоставленных изготовителем или продавцом.
В случае если информация о молоке
(продуктах его переработки), содержащаяся в сопроводительных документах и на
этикетках, не соответствует наименованиям и (или) показателям идентификации, а
также в случае недостоверности и недостаточности представленной информации по
сравнению с требованиями Технического регламента (см. статью 25), необходимо
возбудить дело об административном правонарушении в области законодательства о
защите прав потребителей и провести административное расследование (см. статьи
28.1 и 28.7 КоАП РФ), в ходе которого надлежит осуществить процессуальные
действия, установленные Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях, к числу которых, в частности, относятся: истребование сведений
(статья 26.10), направление поручений и запросов (статья 26.9), взятие проб и
образцов продукции (статья 26.5), назначение экспертизы (статья 26.4). При этом
правовым основанием для реализации соответствующих функций по контролю и
надзору для должностных лиц территориальных органов Роспотребнадзора будут
служить взаимосвязанные положения пункта 2 части 2 статьи 25 Технического
регламента и пункта 5.18 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322.
В случае проведения в рамках производства
по делу об административном правонарушении экспертизы для целей идентификации
соответствующего продукта в определении о назначении экспертизы перед экспертом
должны быть поставлены вопросы с учетом требований, сформулированных в части 8
статьи 25 Технического регламента, а при решении вопроса о проведении
исследований (испытания) молока и продуктов его переработки по основаниям,
указанным в части 7 статьи 25 Технического регламента, применяются показатели
идентификации, предусмотренные в статье 26 Технического регламента. Причем, как
при идентификации молока и продуктов его переработки, осуществляемой на
основании результатов полученных органолептических, физико-химических и
микробиологических показателей, так и на основании представленных эксперту
сопроводительных документов к исследуемому продукту, необходимо четкое
определение не только последовательности соответствующих действий в целом, но и
объемов проводимых исследований в частности.
В конечном итоге надлежащим
доказательством по делу об административном правонарушении по статье 14.7 КоАП
РФ будет являться заключение эксперта, содержащее выводы о результатах
идентификации молока и продуктов его переработки, подтверждающее несоответствие
заявленной информации о товаре тем существенным характеристикам продукции,
которые определены в Техническом регламенте.
Поскольку объектом административных
правонарушений, ответственность за которые установлена главой 14 Особенной
части КоАП РФ, являются правоотношения в области осуществления
предпринимательской деятельности в целом, изначально необходимо иметь в виду ее
определение, сформулированное в пункте 1 статьи 2 ГК РФ, согласно которому
предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на
свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от
пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг
лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Однако как таковые области
предпринимательской деятельности, в которых могут быть совершены данные
правонарушения, Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях не определены (если иное явственно не следует из содержания
соответствующей конкретной нормы КоАП РФ). В этой связи, учитывая положения
статьи 43 Закона РФ "О защите прав потребителей", а также положения
статей 8, 10, 12, 13 Закона РФ "О защите прав потребителей", в которых
установлено, что обязанной стороной по отношению к потребителю выступают в
равной степени и продавцы, и изготовители товаров, субъектами административной
ответственности по части 1 статьи 14.8 КоАП РФ могут являться как продавец, так
и изготовитель молока и продуктов его переработки, в то время как по статье
14.7 КоАП РФ (с учетом ее буквального содержания) состав административного
правонарушения определяют виновные действия соответствующих лиц только в сфере
розничной торговли.
Кроме того, в контексте вышеизложенного
необходимо иметь в виду, что при доказывании наличия вины изготовителя в части
введения в заблуждение потребителей и нарушения их прав на получение
необходимой и достоверной информации о товаре следует устанавливать конечную
цель использования произведенного молока и продуктов его переработки - поставку
произведенной продукции в розничную торговую сеть для продажи потребителю.
В то же время привлечение продавца
(изготовителя) молока или продукта его переработки к административной
ответственности не исключает их соответствующую гражданско-правовую
ответственность за противоправные действия, связанные с нарушением требований
Технического регламента. В этой связи правовой основой для исковых требований в
защиту прав потребителей при совершении продавцом действий, вводящих
потребителей в заблуждение, или свидетельствующих о предоставлении им
недостоверной информации о наименовании, составе и потребительских свойствах
молока и молочной продукции, могут служить соответствующие положения ГК РФ о признании
сделок недействительными (см. статьи 178 и 179 ГК РФ).
В соответствии со статьями 41, 42
Технического регламента ответственность за нарушение его требований, а также
возмещение вреда в связи с их невыполнением, причиненного жизни или здоровью
граждан, возлагается на изготовителя, продавца либо лицо, выполняющее функции
иностранного изготовителя на основании договора с ним в части обеспечения
соответствия поставляемой продукции требованиям Технического регламента, в
порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
В целом же при осуществлении в форме
государственного контроля (надзора) оценки соответствия молока и продуктов его
переработки, а также процессов их производства обязательным требованиям,
установленным Техническим регламентом (см. части 2, 3 статьи 27 и пункты 2 и 3
статьи 28 Технического регламента), необходимо (как уже отмечалось выше)
исходить из того, что в настоящий момент КоАП РФ не предусматривает в принципе
специальную административную ответственность за нарушения либо несоблюдение
установленных техническими регламентами обязательных требований в отношении
товаров потребительского назначения и связанных с их производством и оборотом
иных объектов технического регулирования.
В этой связи (вплоть до внесения в КоАП
РФ необходимых изменений) вопрос привлечения виновных лиц к административной
ответственности следует разрешать путем применения тех составов
административных правонарушений, предусмотренных в Особенной части КоАП РФ,
которые отнесены к полномочиям должностных лиц территориальных органов
Роспотребнадзора (см. Приказ Роспотребнадзора от 01.06.2005 N 421) и по которым
возможно квалифицировать соответствующие виновные противоправные действия
должностных и юридических лиц.
Так, одним из требований к порядку
реализации продуктов переработки молока, установленных статьей 17 Технического
регламента, является положение (часть 2 статьи 17), императивно возлагающее на
продавца обязанность иметь копии документов, подтверждающих соответствие этих
продуктов требованиям данного Технического регламента, каковыми являются
декларация о соответствии (см. статью 31 Технического регламента) либо
сертификат соответствия (см. статью 32 Технического регламента). При этом
добровольное подтверждение соответствия молока и продуктов его переработки,
осуществляемое заявителем по собственной инициативе в форме добровольной
сертификации (часть 4 статьи 29 Технического регламента), не может заменять
проведение обязательного подтверждения соответствия молока и продуктов его
переработки требованиям Технического регламента (часть 6 статьи 29 Технического
регламента).
Поскольку "продажа товаров... без
сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего
(удостоверяющей) безопасность таких товаров... для жизни и здоровья людей"
определяет состав административного правонарушения по части 2 статьи 14.4 КоАП
РФ, выявление фактов нахождения в розничной торговле продуктов переработки
молока без вышеназванных документов должно являться основанием для возбуждения
в отношении виновного лица дела об административном правонарушении по данной
норме КоАП РФ. Кроме того, отсутствие указанных документов и как следствие -
невозможность обеспечить исполнение обязанностей, возлагаемых на продавца
положениями части 3 статьи 17 Технического регламента, будет приводить к
нарушению с его стороны соответствующих требований Правил продажи отдельных
видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации
от 19.01.1995 N 55 (далее - Правила продажи), предусмотренных, в частности, в
его пункте 12. Также является очевидным, что неисполнение продавцом иных
обязательных требований из числа предусмотренных статьей 17 Технического
регламента в их причинно-следственной связи с соответствующими требованиями
Правил продажи будет образовывать состав административного правонарушения,
ответственность за которое предусмотрена статьей 14.15 КоАП РФ.
Помимо этого, как во взаимосвязи, так и
безотносительно к Правилам продажи, под виновные действия, влекущие привлечение
к административной ответственности по статье 14.15 КоАП РФ, могут подпадать
выявленные случаи несоблюдения продавцом и иных обязательных требований
Технического регламента, установленных, в частности, его статьями 35 и 36. При
этом для квалификации правонарушения по статье 14.15 КоАП РФ помимо прочего
может использоваться пункт 5 Правил продажи в части, устанавливающей
необходимость соблюдения продавцом при реализации товаров, включая молоко и
продукты его переработки, обязательных требований, установленных, в том числе,
в "других нормативных документах" (т.е. в данном случае - в
Техническом регламенте).
В случае же выявления при продаже
продуктов переработки молока фактов несоответствия продукции требованиям
стандартов либо техническим условиям, применяемым в части, не противоречащей
требованиям Технического регламента, и заявленным в информации для потребителя
на этикетках и маркировке, в отношении виновных лиц следует рассматривать
вопрос о привлечении их к административной ответственности по части 1 статьи
14.4 КоАП РФ.
Обращаем внимание, что положения,
изложенные в настоящем письме и отражающие позицию Роспотребнадзора по
вопросам, связанным с реализацией функций по контролю и надзору за соблюдением
обязательных требований Федерального закона от 12.06.2008 N 88-ФЗ
"Технический регламент на молоко и молочную продукцию" (в части
предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей), даны в
причинно-следственной связи соответствующих положений этого Технического
регламента с ныне действующими нормами КоАП РФ и иных законодательных актов,
т.е. исходя из состояния нормативной правовой базы в настоящее время.
По мере начала формирования
правоприменительной практики в сфере технического регулирования и в связи с
предстоящими изменениями в законодательном регулировании организации
деятельности по контролю и надзору в целом (связанными, в частности, с
принятием Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"), указанная
позиция будет уточняться и дополняться.
Особое внимание обращаем на то, что при
применении рекомендаций данного письма следует учитывать положения письма
Роспотребнадзора от 05.12.2008 N 01/14461-08-32 "О выполнении обязательных
требований, установленных Федеральным законом от 12.06.2008 N 88-ФЗ
"Технический регламент на молоко и молочную продукцию", связанных с
маркированием молока и продуктов его переработки".
При этом положения обоих писем впредь до
особого распоряжения в полном объеме сохраняют свою актуальность, в том числе,
применительно к Федеральному закону от 24.06.2008 N 90-ФЗ "Технический
регламент на масложировую продукцию".
В целях своевременного повышения
эффективности методического обеспечения соответствующей деятельности
территориальных органов Роспотребнадзора на основе анализа складывающейся
правоприменительной практики и ее дальнейшей оптимизации прошу в срок до 1 февраля
2009 года представить первую документированную информацию о практической
деятельности, связанной с выявлением соответствующих нарушений в сфере
технического регулирования.
Копии соответствующих процессуальных
документов по возбужденным/рассмотренным делам об административных
правонарушениях следует направлять по электронной почте на e-mail:
Andriyashina_NV@gsen.ru с одновременным их направлением посредством почтовой
связи.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО