МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО
РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 9 января 2007 г. N 0100/15-07-32
О ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ УПРАВЛЕНИЙ
РОСПОТРЕБНАДЗОРА КОАП РФ
При анализе применения в управлениях
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека по субъектам Российской Федерации и по железнодорожному транспорту
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено
значительное количество недостатков.
Прошу принять меры по проработке
прилагаемых материалов и сделать административные и организационные выводы с
целью недопущения впредь нарушений установленного порядка производства по делам
об административных правонарушениях в установленной сфере деятельности,
неправильного составления необходимых процессуальных документов, а также
предоставления недостоверной отчетности.
Требую взять под персональный контроль
качество правовой работы во вверенных управлениях и разработать планы повышения
квалификации работников управлений, в служебные обязанности которых входит
работа по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Напоминаю о необходимости представить в
срок до 19 января 2007 года в адрес ФГУЗ "Федеральный центр гигиены и
эпидемиологии" Роспотребнадзора (письмо ФГУЗ "Федеральный центр
гигиены и эпидемиологии" Роспотребнадзора от 27.12.2006 N 12ФЦ/6229)
сведения о применении управлениями Федеральной службы по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека по субъектам Российской Федерации и
по железнодорожному транспорту Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях за 2006 год в целом по форме согласно письму Службы от
29.06.2006 N 0100/70072-06-32.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО
Приложение
АНАЛИЗ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЙ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА ПО СУБЪЕКТАМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПО ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМУ
ТРАНСПОРТУ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
На основании сведений, предоставленных
управлениями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека (далее - управления), Управлением нормативно-правового
обеспечения проведен анализ применения норм Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее - Кодекс).
Результаты проведенного анализа по
сравнению с предыдущим отчетным периодом позволяют сделать следующие выводы.
I. За первое полугодие 2006 года
правонарушения, совершенные гражданами, должностными лицами, индивидуальными
предпринимателями и юридическими лицами, квалифицировались в основном по 7 - 10
составам Кодекса. В сравнении с предыдущим отчетным периодом в 2006 году в три
раза возросло количество составов, по которым должностными лицами управлений
составлено незначительное количество протоколов об административных правонарушениях.
Представленные в нижеследующей таблице
данные свидетельствуют о том, что практически по трети статей Кодекса
должностными лицами управлений не реализуется предоставленное им законом право
составления протоколов об административных правонарушениях.
|
Номер статьи
КоАП РФ
|
Количество
составленных
должностными лицами
управлений протоколов об
административных
правонарушениях за период
с 01.01.2006 по
30.06.2006
|
Количество
составленных
должностными лицами
управлений протоколов об
административных
правонарушениях за период
с 01.01.2005 по
01.11.2005
|
|
6.3
|
116674
|
148022
|
|
6.4
|
5454
|
4887
|
|
6.5
|
2644
|
2584
|
|
6.6
|
13475
|
14444
|
|
6.7
|
4985
|
2993
|
|
6.14
|
508
|
63
|
|
ч. 2 7.2
|
29
|
4
|
|
ч. 2 7.8
|
22
|
117
|
|
8.2
|
5781
|
5189
|
|
8.5
|
116
|
33
|
|
ч. 2 8.6
|
58
|
75
|
|
10.8
|
322
|
416
|
|
ч. 1 14.1
|
149
|
91
|
|
ч. 2 14.1
|
210
|
121
|
|
ч. 3 14.1
|
6
|
11
|
|
ч. 4 14.1
|
12
|
0
|
|
14.2
|
729
|
1530
|
|
14.3
|
5
|
12
|
|
ч. 1 14.4
|
6028
|
7767
|
|
ч. 2 14.4
|
37169
|
52205
|
|
14.5
|
2205
|
4490
|
|
14.6
|
81
|
212
|
|
14.7
|
2594
|
4570
|
|
ч. 1 14.8
|
9578
|
7136
|
|
ч. 2 14.8
|
418
|
227
|
|
ч. 3 14.8
|
144
|
364
|
|
14.10
|
6
|
9
|
|
14.15
|
24575
|
29302
|
|
ч. 1 14.16
|
207
|
12
|
|
ч. 2 14.16
|
107
|
11989
|
|
ч. 3 14.16
|
2363
|
1706
|
|
ч. 4 14.16
|
35
|
0
|
|
14.26
|
8
|
47
|
|
15.13
|
0
|
3
|
|
17.7
|
3
|
0
|
|
17.9
|
1
|
0
|
|
ч. 1 19.4
|
70
|
58
|
|
ч. 1 19.5
|
3561
|
2116
|
|
19.6
|
41
|
18
|
|
19.7
|
111
|
27
|
|
19.14
|
18
|
7
|
|
ч. 1 19.19
|
28
|
8
|
|
ч. 1 19.20
|
9
|
0
|
|
ч. 2 19.20
|
1
|
0
|
|
ч. 3 19.20
|
2
|
0
|
|
20.25
|
535
|
0
|
Большинство дел об административных
правонарушениях возбуждаются по статье 6.3 Кодекса, содержащей основную норму,
регулирующую административные правонарушения в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, вместе с тем следует
отметить увеличение количества составляемых протоколов по специальным статьям
Кодекса (6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 8.2 и часть 2 статьи 14.4).
Однако право применения специальных норм
реализуется должностными лицами управлений не в полном объеме.
Таким образом, управлениями не
учитываются в полной мере задачи законодательства об административных
правонарушениях, которыми согласно статье 1.2 Кодекса являются защита личности,
охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан,
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной
нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления
государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности,
собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических
лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также
предупреждение административных правонарушений.
Отсутствие представленных данных по 17
составам указывает на то, что руководители управлений не уделяют должного
внимания выявлению соответствующих административных правонарушений, а также
причин и условий, способствовавших их совершению, что является важным
направлением деятельности по предупреждению совершения административных
правонарушений.
II. Одним из наиболее проблемных вопросов
в управлениях продолжает оставаться вопрос о применении такого вида
административного наказания, как административное приостановление деятельности.
Вступление в силу 10 августа 2005 года
Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие
законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу
некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" продолжает
вызывать определенные трудности в правоприменительной практике норм Кодекса.
На основании проведенного анализа
поступившей информации об административных правонарушениях, за совершение
которых предусмотрено административное приостановление деятельности, следует
отметить, что количество составляемых протоколов по сравнению с предыдущим
отчетным периодом возросло с 4448 до 16154 протоколов об административных
правонарушениях, за совершение которых предусмотрено наказание в виде
административного приостановления деятельности в порядке статьи 3.12 Кодекса.
С учетом части 1 статьи 3.12 Кодекса,
согласно которой административное приостановление деятельности назначается
исключительно судьей и только в случаях, предусмотренных статьями Особенной
части Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет
обеспечить достижение цели административного наказания, должностным лицам
управлений все составленные протоколы в порядке названной статьи следовало
передать в суд.
Как видно из нижеследующей диаграммы (здесь
и далее диаграммы не приводятся), сложившаяся в управлениях практика
свидетельствует об ином, а именно: 11434 протокола об административных
правонарушениях в суд переданы не были.
В 8 субъектах Российской Федерации (в
Ивановской, Брянской и Томской областях; Ненецком, Агинском Бурятском,
Корякском автономных округах, Республике Ингушетия и Чеченской Республике)
деятельность должностных лиц управлений по применению такой меры
административного наказания, как административное приостановление деятельности,
следует признать крайне неудовлетворительной, так как под руководством
Минашкина Александра Ивановича, Степаненко Павла Алексеевича, Зинченко Николая
Семеновича, Батманова Олега Владимировича, Ракшаевой Бальжимы Зыгбеевны,
Билявцева Александра Николаевича, Аушева Иссы Даудовича, Мирзоевой Таисии
Абуевны, согласно представленным сведениям протоколы о применении наказания в
виде административного приостановления деятельности вообще не составлялись.
Кроме того, следует отметить, что в
управлениях по Ярославской, Новгородской, Оренбургской, Ульяновской, Псковской,
Владимирской областям, Республике Тыва и Еврейской автономной области общее
число протоколов об административных правонарушениях, за совершение которых
предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности,
составленных в управлениях, руководство которыми осуществляют Мелюк Сергей
Анатольевич, Петров Александр Николаевич, Вяльцина Наталья Ефимовна, Ооржан
Любовь Маарды-Ооловна, Янович Василий Алексеевич, Меркулов Анатолий Викторович,
Меркушев Николай Васильевич, Лисицын Евгений Анатольевич, равно 20 протоколам.
Принятые судом решения о приостановлении
деятельности хозяйствующих субъектов по материалам, поступающим от должностных
лиц управлений, разделились согласно представленной выше диаграмме.
Основаниями к вынесению судом решений о
применении иных мер административного наказания являлись:
- нарушения, допущенные должностными
лицами при оформлении административного производства по делу;
- недостаточная компетентность работников
управлений Федеральной службы в сфере применения Кодекса и иных федеральных
законов, в том числе Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)".
С целью исключения оснований вынесения
судом решений о применении иных мер административного наказания считаем
необходимым руководителям управлений обеспечить строгое соблюдение должностными
лицами управлений законодательства Российской Федерации при производстве по
делам об административных правонарушениях и указать на необходимость
систематически повышать уровень их правовых знаний и навыков.
III. Несмотря на неоднократные
разъяснения Службы по применению норм Кодекса, должностные лица управлений
продолжают допускать ошибки при составлении протоколов об административных
правонарушениях и вынесении постановлений о назначении административного
наказания.
Кроме того, Управлением
нормативно-правового обеспечения Службы с мая по ноябрь 2006 года подготовлено
и проведено 3 семинара для должностных лиц управлений на тему: "Применение
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при
осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и контроля
в сфере защиты прав потребителей", а также работники Управления
нормативно-правового обеспечения Службы 6 раз выезжали в субъекты Российской
Федерации с целью проверки управлений в части нормативно-правового обеспечения.
В управлениях по Вологодской (Кузнецова
Ирина Анатольевна), Челябинской (Семенов Анатолий Иванович), Кемеровской
(Минаков Евгений Станиславович), Амурской (Смирнов Владимир Томович) областям и
по г. Москве (Филатов Николай Николаевич) продолжается практика применения такой
меры наказания, как административное приостановление деятельности, по статьям
Особенной части Кодекса, которые не предусматривают применения указанной меры
административного наказания (ст. 6.7, ст. 6.14, ч. 2 ст. 7.2, ч. 2 ст. 7.8, ст.
8.5, ст. 14.1, ст. 14.2, ст. 14.3, ч. 1 ст. 14.4, ст. 14.5 - 14.7, ст. 14.8,
ст. 14.10, ст. 14.15, ст. 14.16, ст. 14.26, ст. 15.13, ст. 17.7, ст. 17.9, ч. 1
ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ст. 19.14, ч. 1 ст. 19.19, ч. 1, 2
ст. 19.20, ст. 20.25).
Подобную практику руководителей считаем
нарушающей часть 1 статьи 3.12 Кодекса и недопустимой.
Из числа ранее выявленных нарушений
правоприменительной практики Управлением нормативно-правового обеспечения
Службы отдельно указывалось на то, что применение административного наказания в
виде предупреждения предусмотрено только двумя статьями Кодекса: статьей 6.3,
по которой вынесено 18797 постановлений, и частью 1 статьи 19.4 Кодекса
(неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего
государственный надзор (контроль)), по которой управлениями вынесено 14
постановлений.
Вместе с тем административное наказание в
виде предупреждения применено по 17 иным составам, не предусматривающим
применение данной меры наказания (в 2005 году число вышеназванных составов
составило 18).
Вновь обращаем внимание на то, что не
допускается применение предупреждения вместо других административных наказаний,
поскольку Кодекс не предусматривает возможности замены одного административного
наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы.
Грубое нарушение Кодекса допустили
управления по ниже представленным субъектам Российской Федерации.
Продолжаются грубые нарушения при
применении должностными лицами управлений мер административного наказания,
предусмотренных Кодексом, но к тем субъектам административной ответственности,
в отношении которых применение той или иной меры наказания не предусмотрено
Кодексом.
Прежде всего это касается вынесения
постановлений о наложении административного штрафа управлениями в отношении
граждан.
По 6 составам КоАП РФ (статьи 6.7, часть
1 статьи 14.8, часть 2 статьи 14.8, часть 3 статьи 14.8, часть 3 статьи 14.16)
должностными лицами территориальных управлений вынесено 242 постановления о
наложении административного штрафа на граждан.
Другими словами, к 242 гражданам была
незаконно применена мера административного наказания в виде штрафа на общую
сумму 446,1 тысячи рублей.
Еще более нетерпимая ситуация
складывается с применением штрафных санкций в отношении индивидуальных предпринимателей.
Анализ представленных территориальными
управлениями данных показал, что данная мера была применена по 24 составам, по
которым ее применение не предусмотрено законодательством.
Число постановлений, вынесенных
должностными лицами территориальных управлений, о наложении административного
штрафа на индивидуальных предпринимателей по этим составам равно 27575, т.е. в
отношении почти 27,5 тысячи индивидуальных предпринимателей вынесенные
должностными лицами территориальных органов решения не основаны на законе.
Наиболее часто постановления о наложении
штрафа на индивидуальных предпринимателей территориальными управлениями
выносились по статье 14.15 КоАП РФ - 16866. Только 14 управлениями из 90 данная
мера наказания не применялась. Большая часть территориальных управлений
выносили соответствующие постановления, причем некоторые довольно активно. Так,
согласно представленным данным:
Ставропольский край - 1566;
Пермская область - 1007;
Краснодарский край - 959;
Саратовская область - 935;
Челябинская область - 877;
Ростовская область - 635;
Волгоградская область - 516;
Красноярский край - 487.
С нарушением законодательства немалое
количество штрафных санкций применялось к индивидуальным предпринимателям по
части 1 статьи 14.8, по которой только четверть территориальных управлений (20
из 90) не привлекали индивидуальных предпринимателей в качестве субъектов
ответственности по указанной статье. Вместе с тем по данной статье всего
территориальными управлениями вынесено 4600 постановлений, из них:
Свердловская область - 325;
Челябинская область - 166;
Красноярский край - 225;
Саратовская область - 231;
Пермская область - 175;
Ростовская область - 144;
Краснодарский край - 136;
Республика Дагестан - 147;
Ставропольский край - 267.
Продажа товаров, выполнение работ либо
оказание населению услуг, не соответствующих требованиям стандартов,
техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке
(часть 1 статьи 14.4 КоАП РФ), влечет наложение административного штрафа на
граждан и на должностных лиц. Вместе с тем к административной ответственности
по указанной статье привлечены и индивидуальные предприниматели в 1771 случае в
65 территориальных управлениях, в том числе:
Краснодарский край - 176;
Омская область - 72;
Кемеровская область - 67;
Алтайский край - 86;
Пермская область - 57.
Наибольшее число незаконных постановлений
вынесено Ковалевым Николаем Григорьевичем, Сбоевым Александром Сергеевичем,
Клиндуховым Валерием Павловичем, Даниловым Алексеем Николаевичем, Соловьевым
Михаилом Юрьевичем, Злепко Александром Владимировичем, Куркатовым Сергеем
Васильевичем, Никоновым Борисом Ивановичем, Омариевой Элеонорой Ярагиевной,
Ерофеевым Юрием Владимировичем, Минаковым Евгением Станиславовичем, Салданом
Игорем Петровичем и их заместителями.
Таким образом, подобная деятельность
должностных лиц управлений нарушает принцип обеспечения законности при
применении мер административного принуждения в связи с административным
правонарушением, установленный статьей 1.6 КоАП РФ, согласно которому лицо,
привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто
административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об
административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке,
установленных законом.
V. Согласно представленным управлениями
сведениям, количество постановлений, обжалованных лицами, привлеченными к
административной ответственности, возросло с 1717 до 2240 постановлений.
Данное обстоятельство указывает на
отсутствие положительной динамики качества производства и расследования дел об
административных правонарушениях и как следствие - обжалование юридическими
лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений об их привлечении к
административной ответственности.
Решения судов по обжалуемым
постановлениям в целом по Российской Федерации таковы:
только 48% обжалованных постановлений
остаются без изменения, отменены 37,5% вынесенных постановлений о привлечении к
административной ответственности, по 14% постановлений на момент предоставления
управлениями сведений судом решения приняты не были.
Наибольшее количество постановлений
отменено в Алтайском крае (Салдан Игорь Петрович), Московской области
(Гавриленко Ольга Леонидовна), Тамбовской области (Агафонов Владимир
Николаевич), Ставропольском крае (Ковалев Николай Григорьевич), Нижегородской
области (Петров Евгений Юрьевич), Пермской области (Сбоев Александр Сергеевич),
Свердловской области (Никонов Борис Иванович), Курганской области (Килевой
Леонид Яковлевич), Краснодарском крае (Клиндухов Валерий Павлович),
Архангельской области (Бузинов Роман Вячеславович).
С учетом сложившейся ситуации,
положительным следует признать увеличение в 2006 году с 35,9% до 48%
оставляемых без изменений обжалованных постановлений, а также сокращение отменяемых
постановлений о привлечении к административной ответственности с 64,1% до 37,5%
от их общего числа по сравнению с 2005 годом.
VI. В отношении временного запрета
деятельности сообщаем, что данная мера обеспечения производства по делу об
административном правонарушении может применяться, если за совершение
административного правонарушения возможно назначение административного
наказания в виде административного приостановления деятельности.
Сложившаяся практика применения
названного положения в управлениях свидетельствует об ином.
Так, мера обеспечения производства по
делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности
применялась по статьям, по которым санкцией не предусмотрено назначение
административного наказания в виде административного приостановления
деятельности, а именно: по статье 6.7, по части 2 статьи 7.8, по части 1 статьи
14.1, по статье 14.2, по части 1 статьи 14.4, по статье 14.5, по статье 14.6,
по статье 14.7, по части 1 статьи 14.8, по статье 14.15.
Как свидетельствует диаграмма, большее
число нарушений допускают Республика Дагестан (Омариева Элеонора Ярагиевна) и
Тульская область (Шишкина Лидия Ивановна).
VIII. Как свидетельствует анализ,
практически во всех управлениях сложности вызывает определение сумм денежного
взыскания при назначении административного наказания в виде штрафа.
Согласно части 1 статьи 4.1 Кодекса
административное наказание за совершение административного правонарушения
назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим
ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с
Кодексом.
Однако проведенный анализ представленной
информации позволяет сделать вывод о несоблюдении управлениями названной нормы
Кодекса.
Назначаемые должностными лицами управлений
суммы штрафов превышают либо ниже установленных соответствующими санкциями
статей Кодекса пределов.
Например, средние суммы штрафов
составляют:
по статье 6.5 на юридических лиц - 19915
руб. (минимальный - 20 МРОТ);
по статье 6.14 на должностных лиц - 2814
руб. (минимальный - 40 МРОТ), на юридических лиц - 20000 руб. (минимальный -
1000 МРОТ);
по части 2 статьи 7.2 на граждан - 2000
руб. (максимальный - 5 МРОТ);
по части 2 статьи 7.8 на граждан - 1144
руб. (минимальный - 15 МРОТ), на должностных лиц - 917 руб. (минимальный - 30
МРОТ), на юридических лиц - 12500 руб. (минимальный - 300 МРОТ);
по статье 8.2 на граждан - 922 руб.
(минимальный - 1 МРОТ), на должностных лиц - 1812 руб. (минимальный - 20 МРОТ),
на и/п - 1610 руб. (минимальный - 20 МРОТ);
по статье 8.5 на граждан - 1851 руб.
(максимальный - 10 МРОТ);
по части 2 статьи 8.6 на граждан - 1250
руб. (минимальный - 15 МРОТ), на должностных лиц - 2737 руб. (минимальный - 30
МРОТ);
по статье 10.8 на граждан - 390 руб.
(максимальный - 3 МРОТ), на должностных лиц - 653 руб. (максимальный - 5 МРОТ),
на и/п - 781 руб. (минимальный - 5 МРОТ), и т.д.
Таким образом, представленные данные
позволяют сделать вывод о том, что в целом по Российской Федерации отсутствует
достоверная отчетность о взыскании административных штрафов, наложенных за
правонарушения в сфере деятельности Службы.
IX. Не представили запрашиваемые сведения
Управление по Таймырскому автономному округу и Управление по Эвенкийскому
автономному округу.