МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО
РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 10 ноября 2008 г. N 01/12725-8-32
О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ (ПО ДЕЛАМ С УЧАСТИЕМ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОСПОТРЕБНАДЗОРА)
В целях формирования единообразия
правоприменительной практики в области государственного контроля за соблюдением
требований законодательства о защите прав потребителей при предоставлении
гражданам кредитов и иных финансовых услуг, а также с учетом анализа
результатов проделанной в этой связи работы за период с 01.01.2008 по
01.09.2008 Роспотребнадзор доводит до сведения своих территориальных органов
следующее.
Для повышения эффективности
гражданско-правовых и административных механизмов защиты прав потребителей на
рассматриваемом сегменте рынка финансовых услуг, достижения большей
результативности принимаемых мер Роспотребнадзором были подготовлены
необходимые информационно-методические письма (от 12.07.07 N 0100/7062-07-32,
от 25.09.07 N 0100/9706-07-32, от 01.04.08 N 01/2973-8-32 и от 24.07.08 N
01/7907-8-27), в которых среди прочего было поручено представить для анализа и
обобщения документированные сведения о соответствующей работе, проделанной в
текущем году, включая материалы судебной практики.
В соответствии с представленной
информацией территориальные органы Роспотребнадзора по 63 субъектам Российской
Федерации с 01.01.2008 по 01.09.2008 провели 452 мероприятия по контролю
(надзору) в отношении кредитных организаций (за 2-е полугодие 2007 года - 193
мероприятия) на предмет проверки соблюдения ими степени выполнения требований,
установленных п. 2 ст. 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1
"О защите прав потребителей" (в редакции Федерального закона от
25.10.2007 N 234-ФЗ), связанных со своевременным доведением до потребителей в
наглядной и доступной форме информации о размере кредита, полной сумме, подлежащей
выплате потребителем, и графике погашения этой суммы.
В результате проведенных проверок
территориальными органами Роспотребнадзора по 41 субъекту Российской Федерации
было составлено 172 протокола об административном правонарушении (за 2-е
полугодие 2007 года - 71 протокол), проведено 124 административных
расследования и как итог - вынесено 103 постановления по делу об
административном правонарушении, из которых 75 (в 29 регионах) обжалованы
хозяйствующими субъектами, привлеченными к административной ответственности за
нарушения законодательства о защите прав потребителей (за 2-е полугодие 2007
года были обжалованы 42 постановления из 62 вынесенных). Из указанных 75
постановлений по делу об административном правонарушении, обжалованных
кредитными организациями в арбитражные суды, 15 были предъявлены по месту
регистрации юридического лица, отличном от места совершения административного
правонарушения и места нахождения административного органа.
При этом судами отменено 40
постановлений, из них 12 - судом по месту регистрации юридического лица,
отличном от места совершения административного правонарушения.
Также в указанный период направлены 32
апелляционные жалобы на решения судов первой инстанции (из них 12 -
территориальными органами Роспотребнадзора), по которым суды апелляционной
инстанции вынесли 18 постановлений в пользу соответствующих хозяйствующих
субъектов.
Кроме того, были предъявлены 21
кассационная жалоба и 3 надзорные жалобы, из которых в пользу хозяйствующих
субъектов (на 01.09.2008) разрешено соответственно 17 и 3 дела. При этом
обращает на себя внимание, что во всех трех случаях рассмотрения Высшим
Арбитражным Судом Российской Федерации (далее - ВАС РФ) соответствующих
надзорных жалоб кредитных организаций отсутствует обоснование позиции судебного
органа применительно к доводам заявителей.
В то же время определениями ВАС РФ от
01.10.2008 N 6797/08 и от 06.10.2008 N 10395/08 заявителям - соответственно ОАО
"Колыма-банк" и ЗАО "Райффайзенбанк" было отказано в
передаче в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора дел, изначально
связанных с обжалованием постановлений о привлечении их к административной
ответственности по ч. 2 ст. 14.8 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Так, Постановлением Управления
Роспотребнадзора по Магаданской области от 03.05.2007 N 464 ОАО
"Колыма-банк" было привлечено к административной ответственности за
включение в договор условий, ущемляющих права потребителей, а именно - условий
о взимании с заемщика комиссий за открытие и ведение ссудного счета и
начислении неустойки в размере 3 процентов от просроченной исполнением суммы
платежа за каждый день просрочки.
По заявлению ОАО "Колыма-банк"
Арбитражный суд Магаданской области решением от 30.07.2007 N А37-1033/2007-3/11
удовлетворил требования банка об отмене указанного Постановления о назначении
административного наказания.
Не согласившись с выводами суда, Управление
Роспотребнадзора по Магаданской области подало апелляционную жалобу, и
Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2007 N
06АП-А37/2007-2/309 решение Арбитражного суда Магаданской области было
отменено, а в удовлетворении заявления ОАО "Колыма-банк" о признании
незаконным и отмене Постановления Управления Роспотребнадзора по Магаданской
области от 03.05.2007 N 464 - отказано.
При этом суд апелляционной инстанции
указал, что положениями Центрального банка Российской Федерации о правилах
ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях установлено, что открытие
ссудного счета, который служит для отражения сумм выданных кредитов и их
погашения, является обязанностью кредитной организации, от исполнения которой
не может зависеть выдача кредита физическому лицу (потребителю).
Правомерность этой позиции была
подтверждена Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного
округа от 02.04.2008 N Ф03-А37/07-2/5395. При этом суд кассационной инстанции
подчеркнул, что ссудные счета "не являются банковскими счетами по смыслу
Гражданского кодекса Российской Федерации". Соответственно "ведение
ссудного счета - обязанность банка, но не перед заемщиком, а перед Банком
России, которая возникает в силу закона", из чего суд делает вывод, что
заемщик не должен платить за обязанности юридических лиц перед государством по
ведению, хозяйственного учета, что совпадает с неоднократно высказываемой
позицией Роспотребнадзора по данному вопросу.
Вместе с тем с учетом приоритета
соглашения сторон кредитного договора в части установления последствий
нарушения заемщиком условий сделки, не вызывающих сомнений в их законности (п.
4 ст. 421 и п. 1 ст. 811 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК
РФ), суд уменьшил размер административного штрафа, назначенного ОАО
"Колыма-банк" как лицу, совершившему административное правонарушение,
с 15000 до 10000 рублей.
Как было указано выше, определением ВАС
РФ от 01.10.2008 N 6797/08 кредитной организации - ОАО "Колыма-банк"
было отказано в передаче в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора
дела, связанного с обжалованием Постановления о ее привлечении к
административной ответственности по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ, что свидетельствует
о подтверждении правильности правовой позиции по существу названного дела,
выраженной судом кассационной инстанции.
Однако поскольку события, определившие
состав соответствующего административного правонарушения, произошли до
12.12.2007, т.е. до вступления в силу Федерального закона от 25.10.2007 N
234-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите
прав потребителей" и часть вторую Гражданского кодекса Российской
Федерации", закрепившего право потребителей на своевременное
предоставление информации об услуге кредитования в форме графика погашения
полной суммы, подлежащей выплате потребителем, исследование законности условий
договоров о включении в ежемесячные платежи сумм комиссий безотносительно
правомерности их начисления кредитной организацией, не стало предметом
разбирательства как со стороны административного органа, так и судов всех
инстанций по вышеуказанному делу.
В этой связи Роспотребнадзор еще раз
обращает внимание на то, что с 12.12.2007 в соответствии с положениями п. 2 ст.
10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав
потребителей" (далее - Закон N 2300-1) своевременная информация о товарах
(работах, услугах) при предоставлении кредита в обязательном порядке должна
содержать сведения, позволяющие вполне определенно установить "размер
кредита, полную сумму, подлежащую выплате потребителем, и график погашения этой
суммы". По смыслу указанной нормы, в силу естественных
причинно-следственных связей, финансовые санкции гражданско-правового
характера, порядок наложения которых определен соглашением сторон кредитного договора
(вследствие ненадлежащего исполнения обязательств заемщика), не могут
смешиваться с основными платежами, периодичность и размер которых определен
графиком погашения задолженности.
При этом территориальным органам
Роспотребнадзора следует усилить соответствующую разъяснительную работу с
потребителями о порядке и основаниях платежей по кредитным договорам в целях
минимизации рисков заемщиков, связанных с определением состава и размера
обязательств по сделкам с участием граждан (особенно при наличии нескольких
кредитных договоров с одним и тем же кредитором).
Первоисточником выводов, положенных в
основу определения ВАС РФ от 06.10.2008 N 10395/08, являлось Постановление
Управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю от 24.09.2007 N 4357,
согласно которому к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ
было привлечено ОАО "Импэксбанк" (в настоящее время в порядке
правопреемства - ЗАО "Райффайзенбанк").
Решением Арбитражного суда Красноярского
края от 26.11.2007 N А33-13310/2007 подтверждена законность решения
административного органа о признании виновным указанного банка в совершении
административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ, выразившемся во
включении в договор следующих условий, ущемляющих права потребителей:
допустимость одностороннего изменения
банком условий договора, в том числе изменение процентной ставки и размера пени
после заключения договора без согласия заемщика;
допустимость одностороннего расторжения
банком договора во внесудебном порядке вследствие наступления событий, не
установленных ГК РФ в качестве законных оснований получения соответствующего
права (ст. 310, п. 2 ст. 450 ГК РФ);
установление штрафных санкций (пени) за
реализацию заемщиком установленного кредитным договором права на досрочное
возвращение займа (т.е. за надлежащее исполнение условий договора);
ограничение права потребителя на
самостоятельный выбор места предъявления иска;
ограничение права дееспособного
гражданина на заключение сделок с третьими лицами и совершения иных действий
гражданско-правового характера.
В отношении последних двух условий,
недопустимо часто используемых банками при заключении кредитных договоров с
потребителями, Роспотребнадзор считает, что помимо оснований, указанных в
рассматриваемом деле (ст. ст. 1, 9, 421 ГК РФ), были нарушены требования,
установленные взаимосвязанными положениями п. 5 ст. 4 Закона N 2300-1 и п. 2
ст. 400 ГК РФ.
В частности, по смыслу п. 2 ст. 400 ГК
РФ, устанавливающей требования общего характера к договору, в котором кредитная
организация является должником перед кредитором - потребителем в контексте
положений п. 1 ст. 307 ГК РФ и соответствующих обязательств, налагаемых на него
законодательством о защите прав потребителей, исполнитель услуги не вправе
ограничивать свою гражданскую ответственность, предусмотренную, в том числе,
положениями ст. ст. 13 и 29 Закона N 2300-1.
Принимая решение, суд первой инстанции
учел те обстоятельства, что, с одной стороны, свобода гражданских
правоотношений не является абсолютной и имеет границы применения, установленные
законом (п. 4 ст. 421 ГК РФ), а, с другой стороны, потребителям, как слабой
стороне в отношениях с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность
на потребительском рынке, законом или в установленном им порядке предоставлен
ряд преференций, в том числе по порядку реализации конституционного права на
судебную защиту (п. 4 ст. 421 ГК РФ и п. 2 ст. 17 Закона N 2300-1).
Кроме этого, в части реализации права
потребителей на альтернативную подсудность необходимо отметить, что сфера
действия законодательства о гражданском судопроизводстве определена нормами ст.
1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), и
уже по этой причине под "сторонами", упоминаемыми в ст. 32 ГПК РФ,
могут пониматься только процессуальные стороны - истец и ответчик (ч. 1 ст. 38
ГПК РФ). Указанное, по мнению Роспотребнадзора, означает, что ГПК РФ априори не
может регулировать поведение сторон обязательственных правоотношений (ст. 308
ГК РФ) гражданского законодательства, основанных на договорных отношениях между
ними (ст. 307 ГК РФ), возникающих вне рамок судопроизводства (в частности, до
обращения в суд).
Одновременно, в рамках производства по
данному делу, суд первой инстанции полностью исследовал и дал обоснованную
оценку законности процессуальных действий административного органа на всех
стадиях рассмотренного дела об административном правонарушении с точки зрения
требований, установленных КоАП РФ.
В этой связи Роспотребнадзор обращает
внимание своих территориальных органов, что законодательством Российской Федерации
императивно не установлено, что является надлежащим извещением лиц, участвующих
в деле об административном правонарушении (см. ч. 2 ст. 25.1, ч. 3 ст. 25.4, ч.
4.1 ст. 28.2, п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ).
Более того, с учетом того обстоятельства,
что субъектом гражданской и административной ответственности в области защиты
прав потребителей может быть только юридическое лицо или индивидуальный
предприниматель, доказательство получения (помимо доказательства факта
направления) в установленных законом случаях извещений лицом, в отношении
которого ведется производство по делу об административном правонарушении, по
мнению Роспотребнадзора, может быть возложено на административный орган только
после доказательства таким хозяйствующим субъектом обеспечения им возможности
получения извещений разумным способом (см. в этой связи положения ст. 16
Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" о
договорной основе оказания почтовых услуг).
Законность решения административного
органа и суда первой инстанции была подтверждена судами апелляционной и
кассационной инстанции, соответственно - Постановлением Третьего арбитражного
апелляционного суда от 28.01.2008 N А33-13310/2007-03АП-1787/2007 и
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от
04.05.2008 N А33-13310/2007-Ф02-1636/2008.
При этом суд апелляционной инстанции
отметил несостоятельность доводов ЗАО "Райффайзенбанк" о том, что
"Закон о защите прав потребителей не применяется при регулировании
правоотношений в сфере кредитования населения".
Одновременно суд подчеркнул, что
"судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что охрана
отношений в сфере оказания финансовых услуг, связанных с предоставлением
кредитов, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд
потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской
деятельности, регулируется законодательством о защите прав потребителей".
Также суд апелляционной инстанции
сослался на Конституционный Суд Российской Федерации, который в п. 5
Постановления от 23.02.1999 N 4-П "По делу о проверке конституционности
положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года
"О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю.
Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко" отметил, что
"признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина
является обязанностью государства. При этом исходя из конституционной свободы
договора законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического
равенства сторон и должен предоставлять определенные преимущества экономически
слабой и зависимой стороне, с тем чтобы не допустить недобросовестную
конкуренцию в сфере банковской деятельности и реально гарантировать в
соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации соблюдение
принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности".
Среди прочего суд подчеркнул, что
альтернативная подсудность споров, вытекающих из правоотношений по защите прав
потребителей, закреплена императивными нормами законодательства (ст. 17 Закона
N 2300-1 и ст. 29 ГПК РФ), "следовательно, обоснован вывод суда первой
инстанции о том, что потребителю как слабой стороне в отношениях с исполнителем
услуг специальными нормами законодательства в сфере защиты прав потребителей
предоставлено право выбора при предъявлении иска к исполнителю".
Одновременно суд указал, что в силу
положений ст. 310 ГК РФ "односторонний отказ от исполнения обязательств и
одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев,
предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства,
связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и
одностороннее изменение условии такого обязательства допускаются также в
случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или
существа обязательства.
Поскольку в рассматриваемом деле одной из
сторон является потребитель, то односторонний отказ от исполнения обязательства
допустим только в случаях, предусмотренных законом".
Суд кассационной инстанции, подтвердив
выводы нижестоящих судов в этой связи, добавил, что "в отношениях между банком
и гражданином одностороннее изменение условий и односторонний отказ банка от
исполнения обязательств по кредитному договору не допускается". При этом
указанный суд также подтвердил правомерность остальных выводов судов первой и
апелляционной инстанций.
Роспотребнадзор особо обращает внимание
на высказанную по данному вопросу позицию органов судебной власти в связи с
поступающей информацией о случаях отказов кредитных организаций возвращать
денежные средства граждан, находящихся на депозитных и иных банковских счетах
без законных на то оснований, либо их выдачи под условием фактического
причинения имущественного вреда потребителям (в виде установления разного рода
комиссий, отступного и использования других способов, приводящих к реальному
уменьшению соответствующих средств потребителей, находящихся в кредитной
организации на основании заключенных договоров).
Вынося же определение от 06.10.2008 N
10395/08 ВАС РФ, как высший судебный орган по разрешению экономических споров и
иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, фактически также согласился с
выводами по указанному делу судов всех трех инстанций.
Помимо изложенных фактов из
административной практики Роспотребнадзор учитывает рост значимости
гражданско-правовых форм защиты прав потребителей.
Так, в 2008 году (данные на 01.09.2008)
территориальные органы Роспотребнадзора по 19 субъектам Российской Федерации
дали 109 заключений по гражданским делам в целях защиты прав потребителей (в их
взаимоотношениях с кредитными организациями) на основаниях и в порядке,
предусмотренных п. 3 ст. 40 Закона N 2300-1 и ст. 47 ГПК РФ. При этом в 86
случаях такого участия Роспотребнадзора в защите прав потребителей суд
удовлетворил соответствующие иски граждан.
Также территориальными органами
Роспотребнадзора было подано 3 заявления в суд (Амурская и Магаданская области)
к кредитным организациям в защиту неопределенного круга потребителей, из них 1
заявление удовлетворено судом (Амурская область).
При этом в целях формирования правильной
судебной практики, с учетом отдельных аспектов, возникающих при разрешении
судами дел о защите прав потребителей, Роспотребнадзор обращает внимание, что
нормы законодательства о банках и банковской деятельности могут и должны
применяться только опосредованно, т.е. "через" соответствующие нормы
законодательства о защите прав потребителей (в частности, в контексте положений
п. 1 ст. 1 и п. 5 ст. 4 Закона N 2300-1).
Кроме этого, при принятии
территориальными органами Роспотребнадзора решений о реализации установленных
полномочий в части применения адекватных мер реагирования гражданско-правового
характера в отношении хозяйствующих субъектов, нарушающих права потребителей в
области кредитования, следует в соответствующем контексте (с учетом
особенностей конкретного вида потребительских правоотношений),
руководствоваться указаниями, изложенными в письме Роспотребнадзора от
23.10.2008 N 01/11938-8-32 "О принятии мер по защите прав авиапассажиров,
пострадавших в результате задержек авиарейсов (дополнение к письму от
26.08.2008 N 01/9311-8-32)".
В соответствии с изложенным
территориальным органам Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека необходимо учесть имеющийся опыт в целях
повышения эффективности всего комплекса государственной защиты прав граждан - потребителей
финансовых услуг, предоставляемых кредитными организациями.
Информацию о результатах проделанной в
этой связи работы и о принимаемых мерах, характеризующую исполнение настоящего
поручения, следует предоставлять 30 числа каждого месяца в Управление защиты
прав потребителей в электронном виде по установленной форме согласно Приложению
по адресу Puchkovskiy_AE@.gsen.ru с одновременным направлением запрашиваемых
материалов по почте.
Приложения:
1) копия решения Арбитражного суда
Магаданской области от 30.07.2007 N А37-1033/2007-3/11 на 8 л. в 1 экз. (не
приводится);
2) копия Постановления Шестого
арбитражного апелляционного суда от 18.09.2007 N 06АП-А37/2007-2/309 на 7 л. в
1 экз. (не приводится);
3) копия Постановления Федерального
арбитражного суда Дальневосточного округа от 02.04.2008 N Ф03-А37/07-2/5395 на
8 л. в 1 экз. (не приводится);
4) копия определения ВАС РФ от 01.10.2008
N 6797/08 на 3 л. в 1 экз. (не приводится);
5) копия решения Арбитражного суда
Красноярского края от 26.11.2007 N А33-13310/2007 на 10 л. в 1 экз. (не
приводится);
6) копия Постановления Третьего
арбитражного апелляционного суда от 28.01.2008 N А33-13310/2007-03АП-1787/2007
на 7 л. в 1 экз. (не приводится);
7) копия Постановления Федерального
арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 04.05.2008 N
А33-13310/2007-Ф02-1636/2008 на 6 л. в 1 экз. (не приводится);
8) копия определения ВАС РФ от 06.10.2008
N 10395/08 на 3 л. в 1 экз. (не приводится);
9) шаблон отчета в формате xls - 1 экз.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО